O que o TCU ensina sobre o somatório de atestados em grandes obras

O Custo da Burocracia Injustificada

Imagine uma licitação para uma obra de vulto, como a nova sede do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1), um projeto de extrema relevância que aguarda conclusão desde 2007. Agora, considere que, em uma Concorrência Eletrônica Internacional, um consórcio apresenta uma proposta tecnicamente robusta e R$ 30,7 milhões mais barata que a do segundo colocado, mas acaba sumariamente inabilitado por uma exigência técnica em um item que representa meros 1,34% do valor global do contrato.

Este é o caso real analisado pelo Tribunal de Contas da União (TCU) envolvendo a Novacap e o TRF1. O conflito central? Uma cláusula editalícia que proibia o somatório de atestados para a comprovação de capacidade técnica em sistemas de UPS (no-breaks). Diante de um prejuízo potencial tão vultoso aos cofres públicos, a pergunta que fica para gestores e licitantes é: até que ponto o rigor formal deve se sobrepor à busca pela proposta mais vantajosa e à racionalidade econômica?

Lição 1: O Somatório de Atestados é a Regra, não a Exceção

O Acórdão 2839/2025 Plenário reafirma um entendimento que muitos gestores ainda ignoram: a permisivade ao somatório de atestados para fins de qualificação técnico-operacional é a regra geral. A vedação a essa prática é uma medida excepcionalíssima e jamais pode ser adotada de forma generalizada. No caso em tela, o erro original foi estrutural: o edital estabeleceu a proibição do somatório como uma regra geral para todos os itens, invertendo completamente a lógica jurídica e a jurisprudência consolidada.

Para que a Administração possa restringir o somatório, é indispensável uma justificativa robusta, detalhada e contemporânea aos atos preparatórios. O Relator, Ministro Jhonatan de Jesus, foi categórico:

"É irregular a vedação ao somatório de atestados para fins de qualificação técnico-operacional em situações em que não fique técnica e inequivocamente demonstrado que a execução em maior escala do serviço eleva sua complexidade a patamar tal que a experiência em projetos menores, mesmo que somada, não se mostra suficiente para garantir a aptidão da licitante. A justificativa deve ser robusta, detalhada e constar dos atos preparatórios da licitação, em observância aos princípios da motivação, da razoabilidade, da competitividade, da economicidade e da busca pela proposta mais vantajosa para a Administração (Acórdãos 2387/2014, 1095/2018, 2291/2021, 1153/2024 e 1466/2025, todos do Plenário)."

Lição 2: O "Nexo de Causalidade" e a Falha na Motivação

A defesa da Novacap e do TRF1 tentou sustentar a restrição utilizando argumentos genéricos como "alta complexidade", "necessidade de frentes simultâneas" e o desejo de evitar a "pulverização de experiências fragmentadas". Para o TCU, essas justificativas são meras abstrações que poderiam ser aplicadas a qualquer obra pública de grande porte.

Como consultor, alerto: o gestor não pode usar conceitos jurídicos indeterminados para restringir a competitividade. Deve haver um nexo de causalidade direto entre a proibição de somar atestados e a impossibilidade técnica de execução. Ao falhar nessa demonstração, a Administração ofendeu princípios basilares:

• Princípio da Motivação (falta de clareza técnica);

• Princípio da Razoabilidade (exigência desproporcional ao objeto);

• Princípio da Competitividade (afastamento indevido de propostas vantajosas).

Lição 3: O Contraste entre a Exigência e a Realidade Técnica (O Caso do UPS)

O ponto de maior fragilidade técnica do edital foi a exigência de um atestado único para um sistema de UPS com potência de 620 kVA. O licitante inabilitado possuía um atestado de 558,6 kVA e argumentava que o somatório de seus demais acervos comprovava sua aptidão com folga.

O paradoxo surge na análise do projeto: o sistema a ser instalado no TRF1 é composto por unidades modulares de 500 kVA. Ou seja, a Administração exigia uma experiência superior (620 kVA) em um único bloco, enquanto a execução real se daria em módulos menores. O Relator questionou a lógica da restrição: por que uma empresa com um atestado único de 680 kVA (o caso da vencedora) seria inerentemente mais apta do que uma empresa com vasta experiência em múltiplos sistemas de 500 kVA? A exigência revelou-se tecnicamente incoerente, descolada da realidade modular do equipamento.

Lição 4: O Valor da Proposta mais Vantajosa

O impacto financeiro é o que transforma uma discussão jurídica em um alerta de gestão: a inabilitação impediu a contratação de uma proposta R$ 30,7 milhões mais barata. Em termos estratégicos, o TCU deixou claro que a responsabilidade fiscal está agora umbilicalmente ligada à proporcionalidade técnica.

Ignorar uma economia desta magnitude por conta de uma interpretação rígida e mal fundamentada sobre um item que representava apenas 1,34% da obra é um risco que nenhum gestor deve correr. O Tribunal utilizou o princípio da economicidade para forçar o refazimento do ato, sinalizando que a "segurança jurídica" de um edital mal redigido não prevalece sobre o prejuízo ao erário.

Lição 5: A Análise Consequencialista (LINDB em Ação)

Um aspecto moderno e estratégico desta decisão foi o uso dos arts. 20 e 21 da LINDB. O TCU reconheceu que a obra está paralisada desde 2007 e que anular todo o certame causaria um "retrocesso significativo" e novos custos administrativos (o temido ônus da paralisia).

Em vez de uma anulação total, o Tribunal aplicou uma solução consequencialista:

• Preservou os atos válidos da licitação;

• Determinou apenas a anulação do ato de inabilitação do consórcio prejudicado;

• Ordenou o retorno à fase de habilitação para reanálise, desta vez admitindo o somatório de atestados.

Essa abordagem reflete a tendência atual do controle externo: corrigir a ilegalidade de forma cirúrgica, evitando que o remédio (anulação) seja mais amargo que a doença (vício técnico).

Conclusão: O Equilíbrio entre Rigor e Racionalidade

O caso da sede do TRF1 é uma aula sobre como a falta de motivação técnica pode paralisar projetos bilionários e gerar prejuízos reais. O rigor nas exigências de um edital deve ser um meio para garantir a qualidade da obra, e nunca uma barreira artificial que afaste a proposta mais vantajosa.

Para advogados e gestores, a mensagem é nítida: qualquer restrição ao somatório de atestados deve ser tratada como exceção, exigindo prova técnica de que a escala altera a natureza do serviço. Sem esse nexo de causalidade, a cláusula é ilegal.

Reflexão final: As exigências técnicas do seu edital hoje são baseadas na necessidade real da obra ou são apenas "regras de prateleira" que podem custar milhões aos cofres públicos?